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社保法制体系渐成 修订更新完善可期
——《社会保险法》实施两周年纪念座谈会观点摘要
本报记者 林晓洁
国务院法制办社会司副司长彭高建——
确定了我国社保制度框架
《社会保险法》实施两年来，首先，我们建立健全了五项社保制度。社保覆盖范围从窄到宽，提高了基金统筹层次，社保待遇水平从低到高；社保制度体系不断完善，出台了一系列地方法规规章和国务院部门规章。其次，促进了城乡社保制度的统筹发展。最后，提高了人们的社保意识，推动和促进了建立整个社保制度，确定了我国社保制度的框架。2012 年制定了《军人保险法》，修订了《老年人权益保障法》、《残疾人权益保障法》。《社会救助法》、《全国社会保障基金条例》等法律法规目前正在抓紧制定。
《社会保险法》制定不易，实施更难。我建议：第一，关于制定《基本养老保险条例》。要考虑三块制度的统筹协调；对公务员、事业单位工作人员的养老保险制度改革予以关注；通盘考虑“三支柱”的建设；合理选择养老保险筹资模式。第二，关于制定《基本医疗保险条例》。要仔细研究医保制度的筹资模式、重复参保、个人账户、报销比例、欺诈骗保等问题。第三，1999年制定的《失业保险条例》需修订。修订的主要内容，应着眼预防失业和实现积极再就业。第四，《工伤保险条例》需要修订。要提高工伤认定和赔付的便捷性、行业费率标准要更准确，单位浮动费率要真正实施。此外，要制定《生育保险条例》、《全国社会保障基金条例》，修订《社会保险费征缴暂行条例》。
人社部工伤保险司司长刘梅——
推动工伤保险法制进程
《社会保险法》出台以来，工伤保险工作被全面纳入法制化轨道，覆盖范围逐步扩大，保障能力不断提高。一次性工亡补助金从原来全国平均 12 万元左右提高到 2012 年的 43.62 万元，今年更是提高到 49.13 万元。
要加强工伤保险工作，第一，要继续贯彻落实“一法一条例”，进一步完善工伤保险法制建设。工伤保险待遇项目多、环节多、链条长、费率政策复杂，相对于其他社会保险险种，工伤保险对法律法规和政策标准的依赖程度更高。第二，加大工伤保险参保的执法力度，努力扩大工伤保险覆盖范围。在扩面工作中，强化政府责任，提高法律法规和制度政策的执行力，努力将现行法律法规规定范围内的职工全部纳入工伤保险。要积极推进公务员和参公事业单位工作人员参加工伤保险，研究制定《公务员参加工伤保险办法》。要探索解决灵活就业人员等无用人单位职业人群的职业伤害保障问题。第三，积极推动工伤预防和工伤康复工作，促进“三位一体”的制度体系建设。
人社部法规司副司长芮立新——
配套立法是一项长期性任务
人社部门积极推动贯彻实施《社会保险法》，社保法制建设快速推进。在中央层面，国务院修订了《工伤保险条例》，发布了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》。人社部制定、修订了 7 件规章，发布了 6 个规范性文件。各地按照部里的统一部署，制定、修订了 20 多件社保方面的地方性法规和政府规章，使《社会保险法》的原则性规定得以具体化和可操作化。
《社会保险法》配套立法是一项长期性任务，将持之以恒，不断推进。下一步，重点要做好四方面的立法工作。第一，在适应城乡一体化和劳动力流动方面，研究制定《基本医疗保险条例》，根据养老保险制度顶层设计确定的基本思路，开展《基本养老保险条例》立法研究，并研究制定城乡养老保险制度衔接暂行办法。第二，在加强征缴社保基金方面，研究制定《社会保险费申报缴纳管理规定》，修订《社会保险登记管理办法》、《社会保险费征缴监督检查办法》和《社会保险费稽核办法》。第三，在完善社会保险待遇结构方面，研究制定遗属抚恤金、病残津贴等规章和规范性文件。第四，在社保管理方面，研究制定社保基金管理和监督等行政法规，研究制定《劳动能力鉴定管理办法》、《工伤保险辅助器具配置管理办法》。
人社部社保中心副主任徐延君——
开创社保经办新局面
《社会保险法》实施两年来，社保经办方面的配套法规建设取得积极进展，社保经办业务建设成效明显，社保经办管理制度建设不断加快。截至今年 5 月份，全国养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险覆盖人数分别比 2010 年底增加了 5159 万人、12466 万人、2959 万人、2515 万人和 3211 万人。2012 年五项社保基金征收总额比 2010 年底增加了 8973 万元。截至2012 年底，全国共有社保经办机构 8411 个，实有工作人员 17.2 万人。
当前，贯彻落实《社会保险法》存在的主要问题是，制定配套法规工作相对迟缓和滞后，一些已经出台的配套规章需要进一步完善和细化，个别地方对贯彻落实《社会保险法》不力，缺乏督促手段。此外，管理体制不顺，《社会保险法》未能明确规定经办机构的执法职能。
下一步建议，一是要加快起草配套规章，为全面贯彻落实《社会保险法》提供保障；二是适时启动对《社会保险法》贯彻落实情况的评估检查，积极整改；三是在适当的时候，提请全国人大积极开展《社会保险法》执法检查，督促各地严格执行相关法律法规，维护国家法律法规的严肃性；四是进一步理顺管理体制。
中国社科院世界社会保障研究中心主任郑秉文——
在世界社保制度史上可载入史册
《社会保险法》的出台，在世界社会保障制度史上都可载入史册。它是中国社保制度建设 20年来的一次总结，标志着经济形态的一次飞跃、社会保护制度的一次跨越。《社会保险法》为确立市场经济地位打下第一根桩，为建立法制社会经济奠定基础，为避免中等收入陷阱以及稳定中产阶级制定了根本大法，为构建资产社会打下法律基础。
国际上制定完善相关法律的做法，应使我国有所借鉴。第一，要经常修订更新。比如，美国《社会保障法》几乎年年都有修正案，1935 年颁布时，全文 38 页，总共 11 章；而现在全文 21章，1 个名词索引，长达几千页。第二，应追求可操作性，而不是强调规范性。比如，美国《社会保障法》第二章是“联邦养老、遗属、残障保险待遇”，其中的第二条“养老和遗属保险待遇支付”长达 57 页。
对比而言，我国立法过于强调规范性，很宏观，也很模糊，需要日后由不同部门制定相应条例，而这些条例很容易被部门化，属于上位法的《社会保险法》容易被架空。例如，《社会保险法》没有对社保基金的投资体制框架、投资策略作出规定。日后，投资体制如何建立、由谁来建立，估计会出现部门博弈、中央和地方博弈、政府和市场博弈。我认为，应该尽量减少二级立法的内容，加强《社会保险法》的体量。
清华大学就业和社会保障研究中心主任杨燕绥——
最大亮点是个人社保权益记录
《社会保险法》起到两个重要作用：打造社会保障核心支柱和构建服务型政府。《社会保险法》是指导我国构建民生保障核心体系的重要部门法。
《社会保险法》向人民承诺了以下的制度安排：社会统筹与个人账户结合，养老金全覆盖，政府补贴缴费能力不足的居民，实行医疗服务协议制，基本医疗保险全覆盖，完善失业保险、工伤保险和生育保险，承认个人社保权益记录，并构建管理服务体系。这部法律的最大亮点，就是在中国社会和政府转型的过程中，承认了公民个人社保权益记录。这标志着人一出生，他和国家的关系是履行义务、享受保障的关系。
贯彻和完善《社会保险法》有四个挑战：第一，从“广覆盖”到“全覆盖”,挑战管理和服务水平，金保工程必须以个人权益管理为核心；第二，养老金模式问题，制定《养老金条例》，应对人口老龄化；第三，医疗保险个人账户问题，制定《基本医疗保险条例》，完善制度管理体制和运行机制，在分担参保人经济风险的同时，抑制医患道德风险；第四，强化权益记录，完善管理服务，使社会保险经办机构成为服务型政府的坚强臂膀。