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被征地农民社保不能头痛医头
——访中山大学社会保障研究中心主任申曙光教授
近年来，随着我国城镇化快速推进，农村集体土地被大量征用，被征地农民数量迅速增加。据国务院发展研究中心的统计结果，2004 年我国失地农民的数量超过了 4000 万人，并以每年数百万人的速度递增，据推测，到 2020 年将达到 1 亿人以上。当前被征地农民处于怎样的生活状态？被征地农民社会保障存在哪些问题？怎样较好地推进被征地农民社会保障体系建设？带着这些问题，记者采访了相关专家。
征用土地的“后遗症”
记者：近年来，各地在推进被征地农民社会保障建设方面做出了很多尝试和探索，取得了一定成效。但总体上看，被征地农民社会保障政策还有待完善。您认为当前被征地农民生活保障存在哪些问题？
申曙光：问题突出表现在：
其一，养老保障和医疗保障面临困境。土地为农民提供基本而可靠的生活保障。农民在失去土地生产资料的同时，还失去了与其相关的一系列权益。尤其对年长的农民来说，土地是他们获得生活开支和医疗费用进而实现自养的根本保证，在地被征后，失地农民仅靠土地补偿款并不能及时改善生活，尤其养老以及看病就医没有保障。
其二，就业难度大。失地农民有相当一部分属于“三无”（上班无岗，种田无地，低保无份）人员。由于缺乏系统的教育培训，劳动技能偏低，失地农民结构性失业严重，在其实现再就业的环节中始终处于被选择的地位，实现不了真正意义上的自主择业。
其三，征地补偿标准偏低，社保待遇水平较低。特别是那些集体经济实力较弱的村集体，由于无力或不愿给农民提供缴费补助，被征地农民参保负担更重。国家要求被征地农民养老保险水平“原则上不得低于当地城市居民最低生活保障标准”，但实践中，多数地区都是比照最低生活保障标准测算被征地农民的社会保障待遇水平，待遇普遍偏低。更重要的是，一般都没有建立被征地农民基本生活保障水平正常调整机制。
记者：您认为以上问题会产生哪些影响？
申曙光：至少带来 5 个方面的影响：
第一，影响了失地农民及其家庭成员的生存权与发展权。这既不利于从整体上提升民生保障水平，也不利于形成统一的劳动力市场。
第二，阻碍城市化进程。完善社会保障体系和城市化是一个互动的过程，如果两者关系处理得好，就会形成一种良性循环;反之，就会相互牵制，形成一种恶性循环。例如，如果被征地农民的养老问题不能有效解决，势必会增加农民出让土地的后顾之忧，从而增加征地难度，影响城市化进程。
第三，阻碍城乡统筹发展。社会保障作为一种社会再分配手段，其意义在于保障社会贫弱者的基本生活，缓和贫富矛盾，以维持社会公平和稳定。社会保障体系应当有利于消除城乡差别，但由于我国的城乡二元结构，社会保障在某种程度上加剧了城乡差别。近几年来，伴随新农合保障水平的提高、新农保的推行和普及，这一问题有所缓解。如果大量被征地农民无法得到有效的社会保障，势必会拖延这一问题的解决，从而阻碍城乡统筹。
第四，加重我国人口老龄化的社会风险。土地对于农民有养老保险和失业保险的功能，土地的丧失意味着农民失去了这些保障权利，在失地农民养老保障和医疗保障问题不能得到有效解决的情况下，失地农民数量不断增加，势必加剧人口老龄化带来的风险。
第五，影响社会稳定与和谐社会的构建。大量青壮年失地农民失地后若无法就业，容易违法犯罪，影响社会安全。此外，因土地出让或补偿金问题处理不妥而引起村民集体上访的事件也不断增多，严重影响了社会稳定。
征地后生活困难原因有多个方面
记者：部分被征地农民缺乏技能、就业困难、社会保障水平低、生活水平下降，您认为产生这一状况的原因有哪些？
申曙光：导致被征地农民生活困难的原因很复杂，综合来看，主要有以下原因：
第一，征地补偿价格不合理。现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”,不少地方制定征地补偿价格就低不就高，导致土地价格与市场价格相差悬殊；没有充分尊重农民对土地财产的经营权，没有考虑土地承载的农民就业功能及传统的福利功能，征地补偿标准未包含土地的增值部分，只是一次性“买断式”给付农民补偿款，导致农民失去土地后权利和利益均受损害。
第二，就业安置不受重视。目前我国征地安置方式主要采用货币安置和社会保险安置。货币安置往往忽视被征地农民的就业问题；社会保险安置可以解决农民养老问题，但不能解决农民的就业问题。单一的安置方式导致失地农民无法得到全面的保障。虽然部分地方政府对失地农民进行再就业培训，但培训范围狭窄、岗位少、针对性不强，也未能兼顾考虑失地农民的年龄差异。这也造成失地农民的就业竞争力不强，长远生计难以得到满足。
第三，政府对失地农民的社会保障没有统一规划，很多是出了问题再想办法，尽管这一局面在近年有所改观，但还没有从根本上得到解决。
第四，必须正视的是，房地产开发商与地方政府利益相捆绑，在很多地方是不争的事实，这间接影响了对失地农民的妥善安置。
单独建立保障制度会加剧碎片化
记者：各地在为被征地农民提供社会保障时，因地制宜采取了不同措施，这也导致目前各地的被征地农民社会保障并未形成一个体系。您认为是否应该单独建立被征地农民社会保障制度？
申曙光：我特别要强调的观点是，不应该单独建立被征地农民社会保障体系。第一，社会保障是被征地农民问题的一个方面，是结果，不是原因，因果关系不能倒置。第二，目前社会保障制度碎片化严重，已造成严重的不公平，不宜单独再搞一个制度体系，以免加剧这一现象。第三，未来趋势是城乡社会保障体系逐步衔接和统一，单独建立一个体系有违这一趋势，无必要更不合理。第四，在城镇化背景下，失地农民市民化是一个目标导向，因此，应引导失地农民参加城镇社会保障体系。最后，单独建立一个制度体系并不意味着就能自动解决失地农民当前的社会保障问题，没有实际意义。
总之，造成失地农民社会保障问题的原因是多方面的，不能单纯从社会保障这个角度去解决。要建立一个综合性的处理失地农民问题的办法，系统、科学地推进这一群体的社会保障建设。要通过保障其经济权利来保障其参保能力，否则，只会头痛医头、脚痛医脚，无法真正解决问题。
记者：各地在实践中为被征地农民大多提供了养老保障，但医疗、失业保障并未广泛实施，您认为未来应从哪些方面完善？
申曙光：只提供养老保障，既不合理，是对失地农民权益的侵害；也不可行，因为这样并不能从根本上解决问题。
应该重视失地农民的就业。就业是根本，政府一定要想方设法让有劳动能力的人成为城镇职工，参加城镇职工社会保障体系。从根本上来说，就业比社会保障更重要。
政府应补助失地农民参加社会保险。多种原因造成不少失地农民不能参加社会保险，这时候就需要政府的补助，对于有能力但不愿意参保的，要强制参加。除了社会保险外，政府在力所能及的范围内最好再为失地农民购买补充商业医疗保险。此外，还应将被征地农民纳入最低生活保障范围。
建立健全被征地农民社会保障法律体系。我国关于被征地农民权益的法律制度还不完善，造成被征地农民的权益长期被忽视。要推进农村土地产权制度改革，为保护被征地农民权益提供基本的法律支撑；加快征地制度改革，从实体要件和正当法律程序方面规制政府征地权；建立城乡一体化的社会保障法律体系，这是解决被征地农民问题的治本之策。