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终结社保双轨制方能完成社保改革
——访中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文
还有几天的时间，备受瞩目的全国两会又将在北京召开。近日，人民日报与人民网联合推出两会“十大热点问题调查”，结果显示，从 2010 年“养老保险”首次成为关注热词排行第一，到今年，有关社会保障的话题已经连续四年独占鳌头，其中 98%网民赞成废除养老双轨制。
对此，中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、世界社保研究中心主任郑秉文研究员认为，机关事业单位养老金问题引发的不公已成为阻碍其他社保制度改革的第一拦路虎。2012 年的延迟退休年龄、隐性债务问题、投资体制改革、事业单位改革等之所以都无疾而终，就是因为老百姓对这件事不满意。如果不对机关事业单位养老金进行改革，社会保障制度的其他任何改革都不可能推进。
近 2 万亿的余额都放在银行里，等于将 1.3 万亿元的财政性资金转换到银行里，而不到 2%的年利率在很多年份都大大低于 CPI 增幅。这也就意味着社保基金累计余额规模越大，损失就越大。
收不抵支的省份数量，虽然从 2002 年的 29 个下降到 2011 年的 14 个，但收支缺口却从 2002年的 400 亿提高到 2011 年的 767 亿。
在退休制度双轨制等公平问题一时难以解决的条件下，延迟退休年龄的讨论中出现对事业单位和公务员退休制度的激烈抨击是必然的。
我国社保记账额在 2006 年是 1 万亿，2011 年是 2.5 万亿，空账额 2007 年是 1 万亿，现在是2.2 万亿。而做实的有多少？2007 年是 700 亿，到 2011 年也只有 2703 亿。
10 年间社保制度成绩与问题并存
经济参考报：近几年，在多数调查机构所做的两会前调查中，与社会保障相关的问题都名列前茅，这说明老百姓非常关注切身利益。那么您对现有社保制度的总体评价如何？
郑秉文：对于社会保障制度的评价，学界的看法不太一致，但就成绩而言，主要是四方面：第一，基本完成初级阶段的社会保障制度的立法框架，《社会保险法》正式出台；第二，制度上实现了全覆盖；第三，社保基金规模翻了几番，五险基金从 10 年前的 2000 多亿增加到现在的 3万多亿，支付能力大大提高；第四，覆盖人数与 10 年前相比翻了几番，五险合在一起达到 15.3亿人次。例如，2002 年，基本养老保险的覆盖面仅为 8200 万人，农村养老保险制度覆盖 5500 万人，城镇医疗保险制度覆盖 9400 万人，失业保险覆盖 440 万人，工伤保险覆盖 4400 万人，生育保险 3500 万人；但截至 2011 年底，上述六项基本保险制度的覆盖面就上升到 2.8 亿人，3.2 亿人，4.7 亿人，1.4 亿人，1.8 亿人和 1.4 亿人。
中国的社会保障制度在中国经济社会发展中具有独特的地位，比如配合国企改革，为国企改革立下汗马功劳，没有社保制度就不能建立起现代企业制度；再如，成功抵御了 2008 年国际金融危机，社保制度首次作为一个社会政策和反周期的工具成为政府的组合拳之一；最后，为拉动内需和转变增长方式做出了自己应有的贡献。
经济参考报：社会保障制度为保障人民生活发挥了重要作用，其贡献有目共睹。今天，老百姓对其关注度如此越来越高，说明仍有待完善之处，您认为，目前问题出在哪里？
郑秉文：我认为可以归纳为四方面：
第一，重当期支付，轻长期制度建设。虽然过去9 年政府每年都上调企业退休人员养老金10%
但是，始终没有建立一个正常的待遇调节机制。再如，过去 10 年贯穿全部的是做实个人账户的试点，到现在没有任何进展，反而出现空账额越来越大的尴尬局面，始终没有找到一个治本的办法。还有，随着人口老龄化加剧，隐性债务问题将越发严峻，可是制度对策上没有任何有效措施，只是满足于当期能够发放养老金等等。决策部门应花些精力，在长期的制度建设上下一番功夫，完善制度建设，降低财务风险。
第二，重融资补贴，轻投资保值增值。以 1997 年国务院 26 号文为标志的我国社保制度建立起来之后，政府的财政补贴逐年增加，从 1998 年的 24 亿增加到 2011 年的 2272 亿，占 GDP 的比重也从 0.03%提高到 0.42%。10 多年来，政府财政转移支付合计已达 1.3 万亿，而 2011 年的全国养老保险基金累计余额是 1.95 万亿，也就是说一大半的余额是由财政补贴积淀形成的，这近 2万亿的余额都放在银行里，等于将 1.3 万亿元的财政性资金转换到银行里，而不到 2%的年利率在很多年份都大大低于 CPI 增幅。这也就意味着社保基金累计余额规模越大，损失就越大，给养老保险基金投资体制改革带来巨大压力。
第三，重国家干预，轻市场作用。1991 年国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33 号)规定，建立多层次社保制度，但是 20 多年来，多层次始终没有真正建立起来，“三条腿的板凳”至今仍然严重瘸腿，只有第一条腿好用，第二条腿的企业年金是瘸腿的，只有 3000 多亿，第三条腿的商业养老保险也发展不起来。
企业年金是典型的市场化的养老保障体系。企业年金不发达，说明一国的社保体系、社保因素不发达。
第四，重私人部门，轻机关事业单位。2008 年的国务院常务会议部署 5 省市事业单位养老金改革试点，发布了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》。但是，至今 5 年过去了，这五省市仍处于事业单位分类改革阶段。事业单位不改革，机关公务员改革更将遥遥无期。
事业单位养老金问题，已成为全社会广泛批评的一个社保软肋，去年和前年进行的养老保险基金投资体制改革夭折，其重要批评就来自网络对社保不公平和双轨制的激烈批评。
机关事业单位养老金问题成改革第一拦路虎
经济参考报：既然问题已经找到，您认为，未来改革的重点在什么地方？
郑秉文：我非常同意十八大报告提出的，“社会保障体系的重点是增强公平性、适应流动性、保证可持续性”。
公平性有两层含义，即制度外公平性和制度内公平性；前者指农民工和城镇灵活就业人员长期不能加入到制度内；后者指不同制度间、同一制度里不同人群或同一人群的不同年龄段的公平性问题。其中，不同制度间公平性指城乡之间、私人部门与公共部门之间、东部地区与中西部地区之间的问题，其中企业与机关事业单位的公平性问题最为突出，养老金双轨制已经成为“两会”前社会关注度第一的社会问题。
机关事业单位养老金问题已成为阻碍其他所有社保改革的第一拦路虎，去年的提高退休年龄、测算隐性债务、投资体制改革、事业单位改革之所以很难进行下去，就是因为老百姓都以这件事为口实。事业单位改革是平等的一个标志，如果不对机关事业单位养老金进行改革，社会保障制度的其他任何改革都不可能推进。
所谓流动性，也就是“便携性”，中国社保制度的便携性存在三方面问题：第一，财政分灶吃饭和统筹层次低下等原因造成的地域割据；第二，制度碎片化导致的不同制度之间的便携性困境，比如公共部门与私人部门之间，城乡之间等；第三，没有建立一个全国统一的社保电子平台。由于这三方面原因，尽管 2009 年 12 月国务院颁发了 66 号文《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》，要求城镇职工基本养老保险在制度内不同地区不同省份转移时可以接续，但是执行起来困难极大，还是手工操作，等于“打路条”。
可持续性是社保制度的第一命题。但是从 2011 年的数字来看，财务可持续性存在诸多问题。例如，就收不抵支的省份数量来说，虽然从 2002 年的 29 个下降到 2011 年的 14 个，但收支缺口却从 2002 年的 400 亿提高到 2011 年的 767 亿。也就是说，对收不抵支的省份要进行财政转移支付，而转移支付沉淀下来成为社保基金的累积结余以后，因为投资体制落后，只能存在银行，造成收益率低，保值增值风险加大，最终造成巨大浪费。
逐步推进各项改革
经济参考报：既然您也同意未来改革的重点要放在公平性、流动性(便携性)和可持续性上面，接下来应如何改？
郑秉文：未来五年的社保改革非常关键。择其要，我提出四点建议：
第一，尽快启动事业单位和公务员改革，增强公平性。事业单位养老金改革晚改不如早改，越晚越不可能改。
第二，行政人员成本列入基金成本，扩大社保队伍。目前全国 15 万社保经办机构的行政成本完全由各级财政负责，这极大地限制了经办队伍规模的扩大，编制和拨款成为两个瓶颈，于是，面对社保险种不断增加、覆盖人口的成倍增加、参保人次的不断翻番，社保制度的投入上去了，但管理却又可能跌下来，一线社保服务站的人员身份有很多种，不能满足实际需要。如果将全国社保经办机构行业的成本统一纳入到社会保险基金的行政成本之中，既可解决资金费用的来源，也可根据人员负荷比解决人员缺乏问题。
第三，调整各项参数，提高制度的财务可持续性，着手制定一个调整制度参数的方案。养老保险制度包括三个重要参数：替代率、缴费率和赡养率。在这三大参数中，中国养老保险的缴费率已经很高，企业的负担已经很重，再提高无异于杀鸡取卵；替代率也不可能再动了，再调低已没有空间。所以，目前只有赡养率这个参数可调。
中国是世界上老龄化最严重的国家之一，在未来 40 年和 90 年里将仅次于日本、德国和西班牙；在金砖国家中，中国老龄化是最严重的。中国养老保险制度可持续性状况的紧迫性比希腊还要严峻。
既然缴费率和替代率已无调整空间，就只有赡养率可以通过调整退休年龄来予以调节。欧洲很多发达国家通过提高退休年龄来稀释赡养率，这已成为一个普遍的做法。
欧洲很多国家都将退休年龄提高到 65 岁或 67 岁，并且女性退休年龄趋于与男性相同。目前中国女工 50 岁退休，男工 60 岁退休，远远低于发达国家的平均退休年龄，而寿命预期则相差不多。但是，在刚刚过去的 2012 年，中国互联网上经历了一次史上讨论最为激烈的关于退休年龄是否延长的大讨论；事实上，这样的讨论已经出现过几次，反对的声音一次比一次高，2012 年只不过达到极致而已。这说明，在退休制度双轨制等公平问题一时难以解决的条件下，延迟退休年龄的讨论中出现对事业单位和公务员退休制度的激烈抨击是必然的。可以说，提高退休年龄已成为一个十分敏感的社会问题。调整制度赡养率可以学习某些经济体实行的参保人自己选择退休时点的办法。
例如，我国台湾地区“公务员”制度目前采取的是“85 制”，即实际年龄和缴费年限相加达到 85 年时即可达到法定退休条件。目前，台湾地区正在进行一场变革，网络大讨论的内容就包括退休年龄问题，其中有意见认为，由于老龄化的原因，为提高公务员养老基金的支付能力，建议提高到“90 制”；并且，建议将教育部门人员的“75 制”提高到“80 制”或“85 制”。在中国大陆，采取这种办法等于把参保人的退休决策权交给了本人，从而可以避免由于简单提高法定退休年龄而导致的激烈反对和由此带来的剧烈社会震动。
第四，加大引入市场因素的力度，大力发展第二支柱的企业年金和第三支柱的商业养老保险产品。既可提高退休群体的收入水平，有利于和谐社会建设，又可提高消费信心，促进经济发展方式转变；既可缓解作为第一支柱的社会基本养老保险的压力，又可发育培养企业年金和商业养老保险产品的市场，有利于金额市场发展，形成良性循环。
提高统筹层次改革统账结合制度
经济参考报：您刚刚谈到了未来五年的改革路径，那么更长远的改革，十年或者十五年还有哪些深层次问题需要解决？
郑秉文：我还有一个未来十年的改革思路。
我国社保制度改革有两个领域必须要面对：第一，提高统筹层次。1991 年的“国发 33 号”早就指出，“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”；但是，23 年过去了，提高统筹层次的文件颁发了无数，只有北京、上海、天津、陕西四省实现了真正的省级统筹。
在保留目前的制度结构和制度目标不变的前提下，实现全国统筹可分三个步骤逐步实现：一是经过几年准备，在“十二五”期末即 2015 年，实行做实账户试点省份的个人账户资产的全国统一投资管理；二是在“十三五”期间，例如 2016 年实现社会统筹部分的真正省级管理水平，这是实现全国统筹的初级阶段和准备阶段；三是在 2020 年完成各项制度准备工作，社会统筹部分实现全国水平的统一管理。这是一个渐进的改革进程，即从容易(个人账户)到复杂(社会统筹)、由省级(统筹部分)到全国，逐一克服来自地方政府有可能产生的道德风险，采取的手段包括行政的、命令的、协商的、妥协的、财政的、机制的等不同组合，旨在理顺财政“分灶吃饭”及其财权事权关系，将财政风险降到最低程度。
第二，对统账结合制度实施再改革。中国的统账结合制度已走到尽头。城镇职工基本养老保险制度是新农保、事业单位和公务员、城镇居保中的基本制度，这个制度不健康必将导致其他制度失去根基。这个基本制度目前存在极大问题，主要就是统账结合带来的困境。
我国社保记账额在 2006 年是 1 万亿，2011 年是 2.5 万亿，空账额 2007 年是 1 万亿，现在是2.2 万亿。而做实的有多少？2007 年是 700 亿，到 2011 年也只有 2703 亿。为什么表现如此不尽如人意？主要是因为，这需要天量资金，而完全依靠财政转移支付，实在无法做实。但是由于投资体制落后，收益率低下，各级政府做实的积极性实在不高，甚至，出于资金运用效率的考虑，上海已经停滞好几年了，辽宁已经透支使用账户资金用于当期养老金发放三、四年了。所以，我建议顺势把它改成 NDC(名义账户制)。我们做过测算，如果改为 NDC，到 2070 年效果是非常好的。NDC 在中国是适合的，可以应对老龄化危机，其实质是待遇水平与寿命预期挂起钩来。
经济参考报：您刚才提到了近期和长远的改革方向和目标，您认为，2013 年改革可以从哪些方面入手？
郑秉文：考虑到可以立即上手的原因，2013 年改革可以从 3 方面入手：
第一，尽快进行养老保险基金投资体制改革，提高制度公信力。2011 年 2 月—2012 年 2 月，政府部门曾经多次尝试进行社保改革，只不过后来由于网络上的激烈反对而暂时放下，今年应该尽快捡起来。尤其是去年，正是因为互联网上的某些言论阻止了社保基金投资体制改革的正常进程。
第二，建议有关部门尽快做一个官方的隐性债务测算。社会保障制度改革走到今天，做出准确债务测算非常有必要，否则，连隐性债务是多少都不知道，如何校正和设计制度参数？如果政府自己不做，就应鼓励社会人士和学者来做。2012 年社会保障领域的一件大事是“18.3 万亿缺口风波”。其实，这肯定是隐性债务。
第三，建议在全国建立一个统一的电子平台，并将之列入基金成本预算当中。这样做既可部分地减少基金保值增值的压力，扩大支出范围，又可急制度建设之所急，为尽快实现省级统筹和全国统筹做出硬件准备；既可节省各级财政支出，使之用于刀刃上，又可使之符合国际惯例，为建立一个公共财政体系迈出重要的一步。