失业保险制度的工作激励政策-中美失业保险法的比较

　失业保险制度的工作激励政策
———中美失业保险法的比较

失业保险是对雇员的非故意性就业终止的临时性补助。作为社会保险系统的重要组成部分，自从２０世纪初在法国首次建立以后，失业保险制度经历了漫长的历史演进过程。失业保险同时承担财政保障和就业促进的双重功能。基于失业保险税费征收和保险金支付之间的时间差、劳动力市场供求关系的自动调节，失业保险制度内在地隐含了就业促进的功能。中国在２０１０年颁布了《社会保险法》以后，失业保险在工作激励方面显现了新的导向。本文主要围绕失业保险制度的历史演进，对中美失业保险法的工作激励功能进行比较研究。
　　
一、失业保险制度工作激励的框架和机理
（一）美国失业保险制度工作激励的基本政策导向

在早期阶段，美国的失业保险主要用于支持负责养家糊口（ｂｒｅａｄｗｉｎｎｅｒ）的男性工人。在威斯康辛州于１９３２年颁布了第一部失业保险法之后，美国在１９３５年的罗斯福新政时期通过了《社会保障法》，首次创立了全国性的失业保险制度。失业保险项目的早期进展反映了失业保险的非福利性和“帮助解释公共援助的弱点”。美国劳工部指出：与其他的社会保障项目不同的是，失业保险在行政权力分配方面具有一种显著的特点：“失业保险项目是基于联邦法律的联邦———州伙伴关系，但由各州按照各州法律进行管辖。”联邦政府控制州法的统一性和遵从性，持有和投入在失业信托基金中的所有经费。联邦层面向雇主征税，并向各州提供项目管理的拨款和税收抵免。在大部分州，失业保险基金的单一来源是向雇主征收的工薪税。各州确定其各自的税基和税率，拥有其在失业信托基金的独立账户。

大体上，美国失业保险制度体现两种政策假设：１．承担失业工人在重新寻找工作期间生活开支的特定比例部分；２．通过维持失业工人的购买力以稳定宏观经济。这两种政策假设都反映了失业保险金支付的直接效果。相比较而言，工作激励是失业保险的隐含性假设：通过提供给失业人员部分收入以支持工人搜寻适合他们的新工作。

那么，工作激励（ｗｏｒｋ　ｉｎｃｅｎｔｉｖｅ）政策目标在失业保险制度中的意义何在？第一，作为经济学的基本概念，“激励”意味着引导某人在一定目标下从事或不从事某种行为的奖惩手段。相应地，失业保险制度的政策设计在其先前工作经历、未来工作能力、再就业培训和援助等各个环节深刻影响失业人员和雇主就业或招聘的动机。美国学者波特里斯（Ｂｕｒｔｌｅｓｓ）指出工作激励实际效果的两面性：一方面，失业保险可以改善工人与更好的职位开放之间的匹配性；另一方面，它还可能会促使失业工人推迟寻找新工作。按照不同的失业保险制度设计，例如保险金水平和保险金期限等方面，利害关系人将面临寻找新工作和维持失业之间各种利弊得失的不同权衡。第二，失业保险制度中工作激励政策受制于美国工作伦理的传统和自力更生（ｓｅｌｆ－ｒｅｌｉ－ａｎｃｅ）的主流概念：每个人被鼓励为了其自己的利益而努力工作，而贫穷被视为主要由个人的懒惰和竞争失利造成。在本质上，失业保险在整个社会保障体系中被归类为“可获得利益”（Ｅａｒｎｅｄ　Ｂｅｎｅｆｉｔ）类别，而不属于“权利”和“慈善”类别。这是因为接受失业保险金 必 须基于申请人最低 限度 的 工作年限。因此，失业保险申请人的适格性不是根据家计调查（ｍｅａｎｓ－ｔｅｓｔｅｄ）而确定。第三，工作激励依赖于和服务于失业保险内在的互助机制：保险金的开支来源于众多的雇主和工人所缴税费的聚集。因此，失业保险基金的运营和劳动力发展之间存在正相关关系：越多的就业导致越宽广的失业信托基金基础和越低的失业性经济损失。相反地，如果被保险的失业人员怠于寻找新工作，由此引起的失业保险开支将由其他的失业保险纳税人承担。

（二）中国失业保险制度中工作激励政策的演进
追根溯源，中国失业保险制度初始背景是解决由于国 企 改 革 引 起 的 大 规 模 下 岗 和 早 退 问 题。１９８６年《国营企业职工待业保险暂行规定》标志着中国失业保险制度的初步建立，但它仅仅适用于国营企业的公司化改革。１９９９年《失业保险条例》适用于所有的城市企业和事业单位的雇员，但并不涵盖乡镇企业。虽然它宣称的立法宗旨中包含了促进再就业，但其大部分规则将重点放在保障失业工人的基本生活水平上。在实践中，失业保险促进再就业功能的实现并不理想，保险金的赔付不与失业人员寻求再就业的努力紧密挂钩，有关促进再就业的支出仅仅占到失业保险基金极低的比率。

值得注意的是，中央政府在２００８年世界金融危机期间执行了一些旨在“保民生，促增长”的过渡性措施，以解决高失业率问题。基于这些新措施的试点经验，中国于２０１０年颁布了《社会保险法》。一些地方也随之制定了相应的地方性法规、规章，如２０１１年《江苏省失业保险规定》（下称“２０１１年江苏省规定”）。与美国的联邦———州伙伴关系相比，中国省级政府执行失业保险制度的自治性和可变性较低。２０１１年江苏省规定将立法宗旨定位为“为了保障失业人员的基本生活，预防失业，促进就业”综合性的三重目标。“预防失业”这一新表述旨在增强失业保险制度工作激励的分量。更重要的是，该规定将《就业促进法》作为与《社会保险法》相互并列的上位法依据，这意味着新的失业保险制度与就业促进制度相互交融。从另一个角度看，《就业促进法》第１６条确认“国家建立健全失业保险制度，依法确保失业人员的基本生活，并促进其实现就业”，将失业保险制度作为国家对就业促进政策支持的内在组成部分。

“工作激励”是美国失业保险政策中的专用术语。从文义上比较而言，“就业促进”（ｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔｐｒｏｍｏｔｉｏｎ）更强调政府对于就业市场的干预。工作激励政策包括了社会服务、就业培训和工作的财政激励，而美国的就业促进问题主要由１９９８年《劳动力投资法》（Ｗｏｒｋｆｏｒｃｅ　Ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ　Ａｃｔ，ＷＩＡ）加以调整。如果我们把这两个术语大体上等同视之，我们可以发现中美失业保险法在工作激励方面的两点区别：１．中国法律明示地表达了工作激励这一立法宗旨，工作激励的框架可以包括预防失业、稳定就业和促进再就业等三个环节。而美国法律则是隐含地纳入了工作激励的具体规则。２．基于社会保障网络中的工作伦理传统，美国在引导失业保险制度朝向工作激励方面具有丰富的经验。而在中国，失业保险制度实施而产生的工作激励效果不是很明显。但是我们也可以发现，中国的新失业保险法律已经开始从西方国家中吸收就业促进的先进经验。
　　
二、失业保险制度中工作激励的核心规则

这一部分主要讨论中美设计和执行失业保险制度工作激励导向规则的各种参数。其中某些参数包括目标人群、管理机构已在上文涉及。

（一）工作经历和工作意愿的适格性
中美失业保险法律中，申请人是否符合工作要求都由公共部门进行管辖。美国的失业保险申请人必须符合在一定时期内获得一定数额的工资收入或曾经工作过一定的时间或两者的组合。一些州要求申请人先前的工作经历必须达到１４至１９周。这一特殊的资格性要求旨在确认申请人对于工作的附属性。失业不能是由于工人自身的过错导致，例如自愿辞职、职业中的不良行为和拒绝合适的工作安排等等。失业保险法中这些工作测试性条款反映了强调个人能动性和责任性的工作伦理文化。此外，申请人还需要证明其具有在未来工作的能力和意愿，以符合持续适格性。因此，申请人需要向州就业服务登记机构定期报告其接受的任何工作要约、工作搜寻及其被拒绝的情形。这些监控和报告程序对于执行工作激励政策来说是关键的。相似地，荷兰对于失业保险申请人因违反工作要求而进行失业保险金方面的制裁，这极大地提高了该国再就业率。

在中国，相应的适格性要求是：工作终止不是因为工人自身的选择、劳动者进行了失业登记和有寻求工作的意愿。用人单位和劳动者必须在失业之前缴纳过一年以上的失业保险费，该保险费缴纳时间的要求可以等同于美国对于申请人实际工作时间的要求。中美在工作要求上的区别在于：中国并没有设置先前工资收入的条件，申请人的工作要求服从于劳动与社会保障部门的监督与报告程序。如果被保险人拒绝公共就业机构提供的工作培训或工作介绍三次以上，其保险待遇将被终止。

（二）保险金替代率
保险金替代率（ｔｈｅ　ｂｅｎｅｆｉｔ　ｒｅｐｌａｃｅｍｅｎｔ　ｒａｔｅ）是西方国家通用的约束保险金和先前工资收入之间比率的一种方法。按照劳动经济学上著名的“就业搜寻”（Ｊｏｂ－ｓｅａｒｃｈ）模型，考虑到搜寻新工作花费时间的边际成本，递减的保险金替代率将会增强对失业人员搜寻新工作的激励。此外，替代率在保险金水平／期限与被保险人先前工作贡献（同时也是对失业保险税缴纳的贡献）之间的连接可以保证失业保险基金的自我充足性。在美国，替代率的确定依赖于该工人与平均工资相比的工资水平以及其扶养人口的数量，并在保险金受益期间内逐步递减。按照经合组织（ＯＥＣＤ）的统计，美国的保险金替代率低于大部分工业化国家。

中国在计算保险金方面没有实施类似的替代率。按照２０１１年江苏省规定，失业保险金的额度取决于先前缴纳保险费的年限。如果缴费不满１０年，保险金按照失业人员失业前１２个月月平均缴费基数的４０％确定。保险金的上限是当地的最低工资水平，下限是当地城市居民最低生活保障标准的１．３倍，该下限旨在保障失业工人的生活条件。与欧美国家实施的替代率不同，我国的保险金额度是在一定区域内执行的统一和刚性的标准，而不取决于特定失业人员先前的工资水平。相对而言，先前持有高工资收入的失业人员将会因为失业而遭受更大的收入损失。此外，我国的失业保险制度没有采用保险期限内保险金标准的逐步递减方式。

（三）失业保险税费的经验税率
失业保险税的经验税率（Ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ　Ｒａｔｉｎｇ）是美国独有的工作激励机制，它同时用以解决保险金的资金来源。它是基于特定雇主的先前解雇工人的情况和其保险金赔付的开支。美国各州计算经验税率的公式各不相同，在此不予详述。经验税率把就业促进的重心放在雇主身上，这与美国失业保险立法的起源有关。反观现在，适用经验税率的首要理由是它符合保险法上的风险承担原理，因为某个雇主发生越多的失业保险金申请“经历”意味着他在将来面临越多的保险赔偿的风险。第二个理由是它可以向雇主提供稳定就业的激励和在众多的雇主之间分配失业保险赔偿的成本。与失业保险的其他工作激励机制不同的是，经验税率的这些合法性理由涉及针对雇主的工作激励。在经验税率的约束下，雇主将面临着选择解雇工人与支付更高税率之间的权衡。这样，经验税率就可以通过税率的惩罚机制来阻止雇主随意地解雇工人。

中国缺乏激励用人单位稳定就业的类似制度。但是，中国的失业保险法通过失业保险费的优惠政策鼓励用人单位维持就业。在２００８年世界金融危机期间，失业保险费率可以在一段时间内逐渐降低，以恢复严重受损的企业。在费率优惠和其他补贴的帮助下，企业可以减少工时和为更多的劳动者提供分享型岗位。这些试验型项目为之后的２０１１年江苏省规定正式吸收为法律。

（四）自我就业援助项目（ＳＥＡ）
在美国，自我就业援助项目用于补充失业保险金的主渠道作用，对于各州来说属于任择性项目。它旨在通过提供每周津贴、企业家培训和商业顾问等形式鼓励失业工人自己创造就业岗位。享受自我就业援助利益的资格条件与失业保险金相同。在广义上，自我就业援助可以被视为消除就业的替代性途径。在其他西方国家，政府帮助失业工人启动小型商业实体是通用的就业促进措施。例如，法国为失业工人启动商业实体提供商业补贴、技术援助和贷款保证，这些援助措施都受到失业保险基金的资助。

在中国，自我就业援助是一种新型的试验性项目。按照２０１１年江苏省规定，失业人员从事个体经营并且领取工商营业执照的，可以按照规定一次性领取失业保险金。另外，该规定设立了新的失业保险支出项目，包括小额贷款担保贴息、创业投资引导基金和创业见习生活补助等等。

三、失业人员的劳动力发展

（一）美国的失业人员就业培训和再就业服务在美国，包含失业保险在内的工人赔偿同时是一种人力资源投资。保险和现金支付是通过保障工人经济安全和增强工作伦理以实现劳动力发展（ｗｏｒｋｆｏｒｃｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ）的 六 种 政 策 路 径 之 一。１９９３年《社会保障法》修正案要求各州建立工人再就业服务描述系统 （Ｗｏｒｋｅｒ　Ｐｒｏｆｉｌｉｎｇ　Ｒｅｅｍｐｌｏｙ－ｍｅｎｔ　Ｓｅｒｖｉｃｅｓ）的统计模型。失业保险申请人必须参加强制性再就业服务以满足其失业保险资格的持续性要求。除了工人赔偿以外，联邦失业保险税可以用于投资劳动力交换服务、退伍老兵的就业与培训服务、劳动力市场信息项目。在失业人员完成登记程序后，一站式就业服务办公室可以为他们免费提供劳动力市场信息和再就业服务。就业培训和再就业项目的全部或部分资金来源是失业保险税。

从总体上看，美国的失业人员就业培训和再就业服务受到 《瓦格纳—佩瑟Ｗａｇｎｅｒ－Ｐｅｙｓｅｒ法》（就业服务）、《劳动力投资法》（ＷＩＡ）和《贸易法》的共同调整。１９９８年《劳动力投资法》建立了整合失业赔偿、就业服务和培训的机制。劳动力投资系统囊括了项目伙伴、一站式职业中心、就业培训和就业安置等项目。而失业保险制度为各州联结失业人员和再就业服务提供了基础。例如按照美国政府责任办公室（ＧＡＯ）２００６年的报告，共有４４个州要求失业人员必须在州就业服务部门登记，并以此作为申领保险金的资格条件；共有４９个州要求以工作搜寻作为失业保险资格持续的前置条件。失业人员在首次申领保险赔偿时必须登记于劳动力交换中心，这样他们可以进入ＷＩＡ成人或无安置工人（ｄｉｓｌｏｃａｔｅｄ　ｗｏｒｋｅｒｓ）项目的再就业援助系统。此外，《贸易法》所设立的贸易调整援助项目向由对外贸易引起的失业和其他损失提供贸易再调整、工作搜寻、重新安置津贴和就业培训等援助。

美国的就业培训和再就业服务情况在各州各不相同。在大部分州，参加就业培训并不与接受失业保险金相互冲突。但是，在某些州，鉴于就业培训将占用失业人员同时寻找新工作的时间，失业人员参加就业培训的能力受到限制。因此，就业培训计划需要得到再就业机构的最终批准，否则失业保险金的申请将会被拒绝。失业人员登记官方的培训项目会给失业人员带来一些好处，例如延长享受失业保险金的期限和替代记录工作搜寻的义务。此外，就业培训项目还能提供涵盖失业人员抚养子女、差旅费和交通费等支出的生活津贴。

（二）中国的失业人员劳动力发展
自从１９９９年《失业保险条例》生效后，中国的失业保险基金也可以用于劳动力发展。但是，劳动力发展项目的开支仅限于职业培训和职业介绍补贴两项。而且在实践中，补贴的数额非常低。例如，四川省２００８年职业培训和职业介绍两项补贴共支出０．２１亿元，仅占失业 保险基金总 支出的２．４％。该两项支出无论是数量还是比例都较小，促进就业的实际效果不容乐观。与失业保险基金的低开支相比，中国的失业保险基金具有较大的盈余，例如在２００９年的余额为１３１０亿元。

２０１０年《社会保险法》没有改变失业保险基金的支出范围。但是在经历金融危机期间的综合性试验项目之后，２０１１年江苏省规定极大地扩展了失业保险基金在试点地区劳动力发展方面的支出项目：职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴、小额担保贷款贴息、公共就业服务基层平台信息网络建设和公共实训基地能力建设等支出。这种支出范围的扩展导向于改善实际和潜在的失业人员的就业能力和创业能力。

总之，与美国相比，中国的失业保险制度对于劳动力发展的贡献远低于美国。由于其产生的特殊背景———服务于国有企业改革，我国的失业保险制度并没有在促进就业方面发挥综合性的功能。对于职业培训和其他劳动力发展项目来说，失业保险制度缺乏一个系统的机制和强制性投资比例。在本质上，这些缺陷根源于我国整个就业促进体系的落后性。
　　
四、失业保险制度工作激励效果的总体评估

（一）对美国的评估情况
因为需要大量的数据和相关关系模型，失业保险制度的实施效果难以客观评估。例如，美国政府责任办公室（ＧＡＯ）在２００６年指出：各州关于失业保险和就业、培训项目的报告并不能提供一个关于失业人员获得服务和相应效果的全面的图景。因此，一些判断具有某种程度的主观性，但是在总体上，一些简单明了的证据可以证明这些判断。例如，小布什政府从奖惩两个方面刺激再就业，包括提供贸易调整补贴和再就业补贴，其实际效果是２００４至２００５年期间美国的失业持续时间有所下降，平均失业时间从１９．６周下降到１８．４周。伯克利政策学会的研究表明：所有的一站式工作人员与失业人员的干预性互动提高了他们的季度性收入，缩短了申领保险金的期限和减少了保险金支出的平均数额，并且提高了就业率。按照美国政府责任办公室（ＧＡＯ）２００６年报告，失业人员拥有进入再就业服务的各种渠道，包括电话和网络。各州较好地利用了失业保险项目的要求，将失业保险申请人与他们在申请中各个时点上的服务联结起来。不可否认的是，美国的工作激励政策仍然存在各种负面效果和缺陷：

１．各州在失业保险制度上存在较大的差异性，导致对失业人员的不平等待遇和阻碍劳动力的跨州流动。各州失业保险税的税基、税率、利益公式和实际税率五花八门。税率上的巨大差异还导致各州在吸收雇主投资方面的差别待遇，这反过来又影响了政府在劳动力发展方面的努力。

２．美国失业保险金的申请人和享有者处于下降通道中。自从１９８０年以来，失业保险政策的变动越来越频繁，对申请人资格审查的程序也越来越趋向严格以限制享有者的范围和维持基金的充足性。由于多重限制性资格条件和繁琐的审查程序，许多失业人员选择放弃申请失业保险金。１９８０年以后，失业保险金覆盖范围降低了１８％，失业人员的周平均赔偿下降了１２％。前述保险金替代率也处于下降过程中。与其他西方国家相比，美国的保险金资格期限和替代率几乎都是最低的。因此，美国学者波特里斯认为：在防止收入损失和针对失业增长的反周期刺激（ｃｏｕｎｔｅｒｃｙｃｌｉｃａｌ　ｓｔｉｍｕｌｕｓ）的意义上，美国失业保险在整个社会保障网络中的重要性在持续性地降低。

３．再就业服务的资金来源不能得到充分保障。
职业培训和再就业服务的开支有赖于失业保险信托基金的充足性。此外，各州的再就业服务将通过减少申请人接受保险金的周数而影响到失业保险信托基金的水平。尤其在经济萧条时期，失业保险税的征收相应萎缩，与此同时，失业保险金的支付反而上升，这将更加严重地限制劳动力发展的投资。截至２００９年底，各州信托基金的储备低于失业保险历史上的任何年末点的水平。值得一提的是，用于雇佣再就业服务工作人员的美国劳工部“再就业服务拨款”于２００５年终止了历史使命。

（二）对中国的评估情况
从１９８６年初步启动时起，中国的失业保险制度逐步成为社会保障网络的有机组成部分。在最近十年，失业保险涵盖了两千七百万失业工人，为执行国有企业下岗职工的基本生活保障制度提供了２７０亿的资金。更为重要的是，失业保险制度促进了劳动力的市场化进程。

与美国相比，中国失业保险在工作激励方面的挑战主要表现为以下三个方面：

１．监控和报告程序过于宽松，从而难以实现工作测试的目标。虽然按照法律的规定，劳动者必须陈述搜寻工作的努力和接受政府提供的工作安排，但是这些法定义务缺乏足够的程序性保障和监督信息系统，在实践中没有得到严格的履行，政府对于劳动者违反法定义务的制裁在实践中也很少发生。

２．失业保险对失业人员的保护水平相对较低。在实践中，平均失业保险金大体相当于当地最低工资水平的６０％－８０％。由于我国的最低工资水平本身基于较低的生存必需路径而设定，相应的失业保险金不能充分保障失业人员的基本生活条件，较低的保护水平反过来限制了对工作搜寻的财政资助。此外，失业保险实际覆盖的被保险人仅仅达到城市劳动者的４０％左右，这种情势造成失业保险金赔付在所有劳动者中的机会不平等，并加剧未覆盖劳动者的隐性失业。

３．失业保险制度的就业促进功能没有被制度化。例如：世界金融危机期间许多富有成效的试验性做法没有为之后的《社会保险法》所吸收。与失业保险基金现有的大量盈余相对比，就业促进的支出是非常狭窄的。更为重要的是，失业保险基金用于就业促进的比例没有为法律所固定下来，相应的再就业服务和工作培训系统没有全面建立。
　　
五、失业保险政策工作激励目标的利弊权衡

工作激励不是失业保险政策制定和实施的唯一目标，它将有可能与其他目标例如保障生活水平等相互冲突。立法者在确定失业保险政策的工作激励导向时必然面临着各种利弊权衡。

（一）延长保险金期限ＶＳ降低工作激励
“保险机制必须在工作搜寻的激励和失业期限的风险之间进行权衡”。２００８年世界金融危机期间，由 于 经 济 结 构 调 整，美 国 的 失 业 率 上 升 到９．６％。为了解 决 这 一 紧 急 性 失 业 问 题，美 国 于２００８年５月启动了联邦延长保险金期限和紧急失业赔偿项目，将正常的保险金期限最高延长到９９周。这一救济性动议引起了理论界关于延长期限影响工作激励的争论。一些学者认为延长期限将会鼓励推迟再就业。这样，它“将提高失业率和减少就业与经济产出”。这一工作“抑制”（ｄｉｓｉｎｃｅｎ－ｔｉｖｅ）措施被看作失业保险过度充足性服务的代价。与反对论形成鲜明对照的是，学者对于延长期限的相反评价是：２００８—２０１０年的数据并不能支持所谓的工作“抑制”的说法。工人持有一份工作的动机并不限于收入和其他金钱因素，而且还包括对休闲、尊严或将来就业的考虑。因此，从总体上看，延长保险金期限反而会推动职位开放和工作搜寻。

上述颇有理论旨趣的争论涉及一定期限的失业保险金支付和申领者工作激励之间的相关性。通说的经济学十大原理之一是：人们往往会在休闲和工作之间面临着权衡。按照上述工作“抑制”的观点，过长的保险金期限将会增强失业人员对保险金的依赖感，这样就会减少其对工作搜寻和工作维持的努力。但是，这一观点仅仅是基于“经济人”的假设。工作激励不应当限于现有收入与享受闲暇之间的权衡。对长期就业的期待对于每个普通人来说也是非常重要的。客观来看，美国在金融危机期间实行延长保险金期限的临时性政策是失业保险项目一种反周期性的运作，它不一定会充分地考虑工作激励的因素。因此，为避免失业人员申请延长保险金中的道德风险，工作测试程序的运用需要予以增强。

相比较而言，在世界金融危机期间，中国采用不同的路径：为一年恢复期降低失业保险费率、为企业提供社会保险补贴和岗位补贴。我国这些以用人单位为重心的政策不会产生与美国相同的工作“抑制”效果。
　　
（二）我们究竟需要慷慨的还是严苛的失业保险制度？

失业保险制度的慷慨与严苛取决于各种变量：申请人的资格要求、保险金水平和保险金期限等等。如果某种失业保险制度比以前变得严苛，其对工作激励的影响将会是怎样？失业保险的慷慨程度不仅仅影响对失业人员的收入保护水平，而且还决定工作激励的导向。失业保险制度中最为关键的权衡是“既要（为失业人员）提供支持，又要防止受益人对它过分依赖”。因此，是否适用慷慨或严苛的失业保险需要政策制定者慎重的考虑。例如，在德国建立失业保险的早期阶段，保险金的最长期限是两年，早期失业保险制度的慷慨性被认为导致了失业人员对保险金的过分依赖。因此，德国后来把保险金期限缩短为１２个月。

在评估失业保险的慷慨性程度时，一些标准可能相互抵触。按照“工作———搜寻理论”，慷慨的失业保险将会通过降低对搜寻工作的激励而增加失业的持续时间。这一路径聚焦于失业保险金的供给效果。与之相反的是，“效率性效果”（ＥｆｆｉｃｉｅｎｃｙＥｆｆｅｃｔｓ）路径则显示：一个完善的失业保险制度将会提高劳动力市场上供求双方的匹配性。相对慷慨的失业保险金可能会鼓励工人投资于特殊的技能训练，而不是限于其现有的一般性工作技能。这样一来，是否适用慷慨或严苛的失业保险制度有赖于不同的目标人群和经济周期的前提。一般而言，相对慷慨的失业保险有利于改善工人和职位之间的匹配性，这更适合于一国境内流动率高的劳动力市场。鼓励在特殊技能上的投资特别有利于我国目前产业升级的政策目标，但是现有法律上刚性的失业保险金率并不适合这一导向。从现有国内理论界的主流观点来看，有关我国失业保险制度的未来走向应当是提高保险金水平和缩短保险金期限。这似乎没有强调绝对的慷慨性或严苛性。
　　
六、结语：失业保险与就业促进政策的协调

随着２０世纪７０年代“石油危机”导致失业率的持续攀升，西方国家开始寻求积极的失业保险政策，通过整合失业保险与就业安置，将失业保险制度的重心转向其促进就业的功能。美国２００９年《美国复苏与再投资法》（Ａｍｅｒｉｃａｎ　Ｒｅｃｏｖｅｒｙ　ａｎｄＲｅｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ　Ａｃｔ）通过延长和扩展失业保险金，以及提供职业培训和就业援助，意在复苏劳动力系统。它将大规模的新投资运用于失业人员的再就业服务。绝大部分的强制性劳动力系统基金通过失业保险制度进行开支。它将成年人服务（ＡｄｕｌｔＳｅｒｖｉｃｅｓ）、再就业服务和失业保险项目进行无缝对接，使得失业人员可以更为方便地在系统的任何入口进入所有的项目。再看其他国家，日本已经建立了关于适用失业预防基金于防止雇主的解雇行为的常规制度。在世界金融危机期间，大部分欧洲国家动用国家财政收入于防止大规模失业，而日本、韩国是基于失业保险基金的开支。

中国的失业保险与就业促进制度是采取分立式立法。作为就业促进的基本法，２００７年《就业促进法》提供了就业促进方面更为广阔的视角，包括协调产业政策与就业政策、反就业歧视、财政与金融支持、税收优惠等等。失业保险的工作激励功能也被并入该法的就业促进政策（第１６条）。此外，该法还要求建立失业预警机制和预防、调节和控制大规模失业的机制。但是，该法在通过失业保险促进就业方面的表述过于简单和粗疏。它需要更进一步澄清失业保险促进就业的政策目标、适用失业保险基金于就业促进以及其他劳动力发展的配套措施。例如，《就业促进法》强调了失业预警机制，但是如果没有明确的授权，失业保险基金不能被运用于失业预警。目前，我国有关失业保险、职业训练和职业介绍的主管机构都是相互独立和分离的，缺乏一个类似于美国的一站式职业服务机构、一个关于失业人员的共享信息平台。

面临２１世纪劳动力市场供求关系的挑战，失业保险的功能需要予以重新评估：失业保险是否胜任收入替代或经济调节器的角色？失业保险制度是否需要为宏观经济的结构性变迁负责？我们如何确保失业保险所有激励作用的正确导向？美国就业与培训署（ＥＴＡ）在２００８年提出：重构失业保险项目的选择性可能是将它变成收入替代（ｉｎｃｏｍｅｒｅｐｌａｃｅｍｅｎｔ）与工资保险之间的混合物。经过２０多年的实践，中国的失业保险制度越来越导向就业促进的目标。在我国城乡二元劳动力结构和劳动力逐步市场化的框架下，失业保险的工作激励功能对于我国社会保障体制的整体构建来说非常关键。随着就业促进制度的建立和新社会保险体系的运行，失业保险的工作激励功能需要被进一步纳入全面的就业促进制度中去。参考美国的经验，改革我国失业保险工作激励政策的未来方向可能是：有机整合预防失业、稳定就业与促进再就业的三种制度体系；将失业保险基金投入失业预防和劳动力发展的比率和结构予以制度化；改进失业保险税费的征收和保险金的支付结构，以使失业保险更多地导向工作激励。