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我国养老保险关系转移接续问题探析———基于跨统筹区域转移的视角

2013-05-30 11:16:42    来源:广州社保代理网    浏览:85
内容提要:城镇职工养老保险制度是我国基本养老保险制度的重要组成部分,但城镇职工养老保险关系在过去很长一段时间内都无法随着流动人口的迁移而自由迁移。在制度运行过程中,由于转出地与转入地的利益冲突,各省均出台相关政策限制了流动人口养老保险关系的转入。不得退保是否能真正保障劳动者的权益、资金分配不均衡等问题成为争议的焦点。因此,需要从中央财政较高层面解决利益分配问题、制订相关配套法规解决不得退保等问题。

我国养老保险关系转移接续问题探析
———基于跨统筹区域转移的视角

随着我国经济的不断发展,劳动力流动速度加快,范围不断扩大,依附在劳动者身上的养老权益理应随着劳动者的地域变迁而变动。可是由于养老保险统筹层次过低加之我国实行分税制税收体系,关于养老保险缴纳和支付的标准各异。虽然 2009 年 12 月国家出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,然而目前大部分地区仍处于省级统筹层面,解决不了养老保险转移接续中面临的各种问题。
一、养老保险转移接续制度的现状分析
随着市场经济改革的不断深化,劳动力要素流动率提高,在现实中体现为各种跨行业、跨地区的人员流动,这就引发了流动人员相关养老保险关系及资金的转移续接问题。这其中包括双轨制问题、城乡养老保险转移接续问题、统筹区域内甚至是跨统筹区域的职工养老保险转移接续问题。而这些都在一定程度上与 2009 年 12 月 28 日人力资源部与财政部联合发布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》( 以下简称《暂行办法》) 密切相关。该文件针对城镇就业人员,包括农民工,并且第一次规定没到达领取养老保险年龄前,不得办理退保等十三条规定,并于 2010 年 1 月 1 日起实施。我国养老保险制度目前最高只做到省级统筹,虽然近年来国家制定了转移接续办法即《暂行办法》,但一些地方欢迎年轻人来缴纳社保,却不愿他们在这里退休,人为设置障碍,增加了不少参保人员的办理难度,甚至影响到其养老待遇的享受。笔者认为,《暂行办法》本身存在一定的制度缺陷,使得养老保险全国统筹在实践中遇到极大阻力。学者褚福灵认为,《暂行办法》的出台在一定程度上解决了统筹基金的转移问题,是切实保障劳动者权益的一个体现。然而,张力、肖红梅、曾谨等人则认为,该办法出台并没有从根源上解决养老保险转移的困境,他们从福利刚性的角度出发阐述了转入地与转出地在统筹基金转移方面的利益博弈及劳动者流动过程中选择高福利的经济人假设并且在实践中有关地区制定较高门槛来阻碍养老关系转入的情况。在退保的问题上,学者任雅姗、刘扬希、马聪等认为,农民工群体基于其生存状况和工资收入无力缴纳养老保险,尽管有《暂行办法》出台,基于对待遇的不确定性和低待遇标准难于抗击通货膨胀以及城镇职工养老保险与新农保之间的制度衔接不上等问题使得相当一部分农民工群体没有参加职工养老保险。郭帅、李明、张红梅等认为,全国各统筹地区没有实现统一的参保信息网络导致转移过程中人力物力的浪费等问题。
二、《暂行办法》中跨统筹区域养老保险接续办法述评
我们可以将统筹区域这个概念理解为同一个省内或者自治区、直辖市内。而跨统筹区即是跨省、自治区、直辖市( 以下简称跨省) 。跨统筹区域养老保险转移接续主要分为四类: 城保与农保的接续、农保与城保的接续、农保与农保的接续、城保与城保的接续。目前我国社会保障体系养老保险模块中关于城乡之间养老保险转移接续的相关法律条文尚无明确规定,所以,本文所说的跨统筹区域养老保险转移接续是指跨统筹区域城保与城保、农保与农保之间的接续问题。目前关于跨省统筹的争议主要有以下几点:
( 一) 跨省转移资金分配倾向转出地
《暂行条例》第四条规定,统筹资金的转移比例是以本人1998 年1 月1 日后各年度实际缴费工资为基数,按 12%的总和转移,参保缴费不足 1 年的,按实际缴费月数计算转移。社会各界对这一标准反应褒贬不一,有学者就转出地和转入地的权益做了分析,认为这一比例既考虑了转出地的当期支付负担,也兼顾了转入地上期支付压力。显然,制度设计者在考虑这一问题时首先考虑的是当下的支付问题。笔者认为,天平是倾向转出地一方的,而转入地虽有接收到 12% 的统筹资金,但其始终是有缺口的资金,其长期支付的压力也会随着转入人口的增加而不断增大。对于转出地来说,其统筹资金遗留下来的8% 始终是一笔隐形的财富,转出地可用这遗留下来的 8% 应对当下的养老压力,且转出地政府暂时不用考虑现实缴费者的未来领取压力问题。所以,就“经济人”的角度,从成本收益的可行性看,转入地将以各种理由和地方政策来限制外来人口的养老保险转入。
( 二) 从低收益地区向高支付水平地区转移,中心城市支付压力不堪重负
由于养老金权益的实现存在滞后性,养老保险待遇与投保人缴费最后一年所在地的经济水平有很大的关系。跨统筹区域转移接续同时带来的一个问题是,流动人口向高标准地区流动缴费,一部分人由低待遇地区往高待遇地区不断涌进。这在另一方面也引起了城镇居民投保的相关问题,2011 年 6 月 7日发布的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》中关于地方政府对养老保险的政府补贴中规定,地方人民政府应对参保人员缴费给予补贴,补贴标准不低于每人每年 30 元; 对选择较高档次标准缴费的,可给予适当鼓励,具体标准和办法由省( 区、市) 人民政府确定。对城镇重度残疾人等缴费困难群体,地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。这无疑给转入地政府带来补贴压力和长期支付压力。
( 三) 单位缴费部分没有计算时间价值
《暂行办法》规定可以将单位缴费的一部分随同个人账户一同转移,但忽略了单位缴费形成的社会统筹基金的时间价值。受职工平均工资水平的提高和通货膨胀的影响,单位在 1998 年缴费的 100 元,到 2012 年已远低于原来的价值。如此,转入地还将承担转移来的统筹养老基金时间价值的给付义务,这显然也是一种权利与义务的不对等。
( 四) 不得退保的规定是否能够保障投保人的养老权益
人社部副部长胡晓义在解读“农民工不得退保”这个条款时指出,现在不退保,是为了给参保人将来争取更大的收益。即使从此以后再不参保、不续缴,又不满 15 年可享养老金待遇的年限,凡是个人缴费的部分在将来到达退休年龄后,会全部退给本人,而且是连本带息。这个问题的争议点在于,不得退保是否真正保障了农民工的养老权益。每到年终之时,农民工流入较多的省份基本都会出现“退保潮”,这在一定程度上说明广大农民工内心的矛盾,既希望通过参保实现老有所养,但又因为工作与生活存在较大流动性,而不愿意续保。不能退保的规定,对于年轻或者有才能的农民工来说,有利于他们将来的续保。但这个政策忽略了农民工中老弱病残这部分人群。这部分人群可能连基本生活都存在问题,根本没有续保能力。同时,农民工还具有流动性大,对于未来缺乏安全感的特点,这使得他们很难承担现行养老保险制度要求的长期的缴费时间规定。
( 五) “40”、“50”人员的临时养老金账户是否为最佳选择
《暂行办法》第五条第二款规定,对男性年满 50 周岁和女性年满 40 周岁的,应在原参保地继续保留基本养老保险关系。这等于为保护地方利益牺牲了中老年人的利益。并且把不允许转移接续关系的年龄较正常退休年龄提前了 10 年,这条规定对老年人有失公平。我国许多老年人由于子女到外地工作,他们退休后不少也选择随子女迁移。笔者认为不能仅仅为了保护地方利益而忽视了这个群体的正当利益。当然,规定可以适当考虑流入地的财政压力,但应有一个折中的规定,允许转移的过程中兼顾两地中老年人的利益。
三、化解我国养老保险转移接续难题的对策建议
基于《暂行办法》跨统筹区域转移实践中出现的争议问题,笔者认为,跨统筹区域养老保险的转移问题既是技术问题也是财政问题。根据统计学中的大数法则,基数越大,事物的可预测性越高,其不确定的各方面风险也相应越低。就社保而言应建立全国统筹的社保收支模式,以达到互助共济的效果。
( 一) 中央政策全额补贴,鼓励劳动力自由流动
人力资源与社会保障部副部长胡晓义曾就统筹基金的转续比例作出了解释,如前文所述,法规的出发点是兼顾两地的当前和长期支付能力。然而从实际出发,转入省份接收的积极性因其将来支付水平和政策法规的不确定性而受到打压,并以户籍等各种手段制造转入门槛,给跨统筹区域养老金转移接续的实际操作带来很大困难。中央政府应做出表率,对转入省份的养老金亏空给予补贴,以实际行动来鼓励劳动力的自由流动,积极推动《暂行办法》的有效实施。针对中心城市养老金支付比例过高的问题,各省可根据每年转入的人数,由各省人保厅做出统计,向中央政府申请一定补贴或与转出地进行财政划拨。或者运用相关网络技术使统筹账户可以自由携带,而转出地的统筹账户的不足则由中央财政进行补差。转续统筹账户要考虑的不仅仅是账户内的金额,还应将前文所述的时间价值考虑进去。学者曾谨就这一问题给出了解决方案,他认为可设计一个名义账户来转续统筹资金,该账户设计要考虑制度转型前、转型时、转型后三个节点的记账规则,并且引入名义利率及瑞典模式中的“自动安装装置”来达到公平和该账户的风险控制。
( 二) 制订相关配套条例,解决“不得退保”的政策困境
有学者认为,“不得退保”的第一个前提条件,是不应当要求参保年限必须满 15 年。如果职工实在无力缴费,应允许其在退休后享受养老金待遇,具体数额可按实际缴费年数与保费折算,缴得少就享受得少。第二个条件是,不能强制参保。因为很多困难职工可能工作一两年就会因为身体差、年龄大等种种原因失业。失业后,如果通过其他办法无法谋生,那么他们显然无法续缴保费,从而导致他们原来的保费白缴。社会保障追求的是公平与效率相一致,我国的养老保险现实是碎片化严重、制度之间衔接不畅加之农民工流动性大且绝大部分农民工反乡养老意愿强烈。基于制度的障碍,农民工对其缴纳的养老金的转移可行性极其不信任从而导致退保。笔者认为,《暂行办法》规定不得退保的实质是强制保障农民工这一类流动性强的参保人的养老权益,《暂行办法》中提到的关于新农保和城镇职工养老保险的转移接续办法将另行研究,从长远来看制度的障碍将会得到解除。大数法则也鼓励壮大参保基数分担养老风险,所以笔者认为该条例是政府主体从长远考虑切实保障公民养老权益的体现。至于无法按时缴纳保费的群体,则应从最低生活保障等社会救济方面入手保障其得以持续缴费以保障养老权益。
( 三) 健全全国社会保险信息网络,构建转移接续信息网络平台
在统筹方面我国实行的是先省级统筹,再过渡到全国统筹的总体思路。而实践证明我国 31 个省份经济发展水平和政策不一,各个省份的统筹层次都不尽相同。之前省级统筹能为全国统筹奠定基础的做法并未得到较好效果。而社保关系转移接续信息系统的建立成本较高并且其与各地的经济发展水平挂钩。所以,笔者认为应当本着高层次规划的原则结合现行金保工程,由国家统一实施组织开发转移信息系统,并在各地铺设,根据事权和财权相符的原则,授予相关权限。关于地方信息系统的搭建则应考虑地市级和省市级的信息共享,有条件的地区可以利用银行、互联网等为农民工、个体工商户等流动性强的参保人员开发银行缴费等相关业务。其次,该系统不能过于复杂繁琐,其功能和互动界面必须简洁易懂,其目的不仅是为参保人员服务,更应考虑到各级社保经办机构通过网络达到账户管理、数据统计、核算发放等业务简化的效果。
参考文献:
[1] 白天亮. 社保需要走出“碎片化”困境[EB/OL]. ( 2012 - 06 - 29) [2012 - 10 - 23]http: / /www. chinahrd. net/news / media-review /2012 /0629 /166393. html
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[3] 肖红梅. 基本养老保险跨省转移: 困境与出路[J]. 北京劳动保障职业学院学报,2010( 4) : 11 -14.
[4] 任雅姗,刘扬希,马聪. 城镇职工养老保险真的惠及农民工了吗? ———基于珠三角参保农民工的反馈分析[J].劳动保障世界,2011( 11) : 31 -33.
[5] 盖根路. 跨统筹跨制度参加养老保险均应适用分段计算[J]. 经济界,2011( 4) : 22 -24.

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